وبلاگ

کمبود منابع مالی یک محدودیت عمده در هر سازمان می باشد. بدون توجه به جایگاه مالی، هیچ سازمانی نمی تواند از ایجاد نوعی مصاحبه بین اهدافش دوری کند. اگر گزینه های منطقی با آگاهی کامل شکل بگیرند سیاست های سازمان به اثربخش ترین شکل، تعیین خواهند شد. برای نیل به چنین آگاهی و دانش، باید اطلاعات کمی و کیفی به طور منظم گردآوری، سازماندهی و تحلیل گردد تا پیامدهای هزینه ها از منابع مالی محدود سازمان مشخص گردد.

 

در شرایط کمبود منابع سازمان برای تأمین اهداف و پوشش کلیه نیازها و تقاضاها، تصمیم گیرندگان سازمان مجبورند بین برنامه های گوناگون دست به انتخاب بزنند. یک فرآیند منطقی تصمیم گیری برای تأمین مناسب علایق و منافع عمومی تنها از طریق استفاده از ابزار مناسب تصمیم گیری دولتی امکان پذیر است. در این میان عامل مهمی که در نحوه تصمییم گیری تأثیر بسزایی دارد نحوه تصیص منابع و به عبارت بهتر فرآیند بودجه ریزی سازمان است.

 

2-2) بودجه:

 

2-2-1) تعریف

 

بودجه واژه ای فرانسوی است به معنی کیف یا کیسه چرمی. برای اولین بار این واژه در انگلیس به چیزی اطلاق می شد که مهر وزارت دارایی در آن نگهداری می شد. بعدها این واژه به کیفی که در آن صورت دریافت و پرداخت های کشوری را در آن قرار می دادند گفته شد. این واژه دوباره به زبان فرانشه برگشت و در کشور  ما به عنوان بودجه معمول است. از لحاظ لغوی این واژه به معنی برنامه یا سند دخل و خرج است که مربوط به خانواده ارگان یا دولت می باشد. وقتی در مورد دولت به کار برده می شود معنای آن گسترده تر می باشد.

 

بودجه شاهرگ حیاتی و در واقع مهمترین سندی است که در سال تهیه می شود و نشانگر نحوه نگرش دولت به مسائل اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی است. تهیه و تنظیم بودجه نیز از مهمترین رخدادهای سالانه دولت به شمار می آید.

 

طبق ماده یک قانون محاسبات عمومی مصوب1/6/1366 مجلس شورای اسلامی، بودجه کل کشور به شرح ذیل تعریف گردیده است:

 

بودجه کل کشور برنامه مالی است که برای یک سال مالی تهیه می گردد وحاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی است که منجر به نیل به سیاست ها و هدف های قانونی می شود.(سنائی و عبادی،6:1387)

 

بودجه ریزی یک وسیله موثر برای سازماندهی اطلاعات مدیریت برای تصمیم گیری صحیح مرتبط با تخصیص منابع مالی محدود می باشد. بودجه را می توان این گونه تعریف کرد که یک طرح جامع که در قالب واژه های مالی بیان شد، برای اجرای اثربخشی برنامه عملیاتی در یک دوره زمانی است. (مهدوی،4:1386)

 

 بودجه در برگیرنده تخمین هایی درباره:

 

• خدمات، فعالیت ها و پروژه های شکل دهنده برنامه

 

• هزینه ها

 

• منابع قابل استفاده برای تأمین هزینه ها

 

می باشد.

 

همچنین برای بودجه تعاریف زیر ارائه شده است:

 

بودجه یک برنامه کار است، یک پیش بینی است، یک مجوز است و می تو اند یک معیار هزینه و یک ضابطه سنجش کارایی  دستگاه ها باشد.

 

بودجه به سندی اطلاق می شود که در آن دخل و خرج دولت برای مدت معینی پیش بینی و به تصویب می رسد. مدت مزبور را که اغلب یک سال است سنه مالی گویند.(مهدوی،4:1386)

 

 به عبارتی بودجه، چهره مالی مدیریت عمومی سازمان است. چون سازمان از طریق بودجه به برنامه ریزی، مدیریت و نهایتاً به واسطه بودجه به مراقبت از امور می پردازد.

 

تعاریف بودجه دارای چهار عنصر است:

 

• بودجه اهداف و برنامه ها را نشان می دهد.

 

• هزینه ها را نشان می دهد.

 

• ارقام آن پیش بینی برای آینده است.

 

• برای یک دوره زمانی معین معمولاً برای یک سال شمسی تعریف می شود.

 

2-2-2) اصول بودجه:

 

اصول بودجه قواعد کار را در تمامی مراحل اعم از تهیه و تنظیم تا نظارت و کنترل را مشخص     می کند و مبنای این اصول قانون اساسی، قانون دیوان محاسبات، قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه بودجه و سایر قوانین و مقررات کشوری و نیز نظریات اقتصادی است. (ابراهیمی،1386: 8-7)

 

در خصوص تدوین بودجه، این اصول عبارتست از:

 

• سالیانه بودن:

 

یعنی پس از پایان سال مالی که یک سال شمسی و پایان اسفند ماه است هیچ نوع هزینه ای اگر چه حتی در قانون بودجه نیز آمده باشد قابل انجام نیست مگر اینکه در طول سال مالی مربوطه تعهد شده باشد.

 

• اصل وحدت:

 

بدین معنی است که بودجه یکباره در سندی واحد تهیه، تنظیم، تصویب و ابلاغ می شود. این ابلاغ به منظور پرهیز از ناهماهنگی و نابسامانی در برنامه سالیانه دولت و نیز جلوگیری از دوباره کاری خواهد بود.

 

• اصل جامعیت:

 

جامعیت و کاملیت به این معناست که بودجه بایستی تمامی درآمدها و پرداخت یعنی هزینه های دستگاه ها مؤسسات و شرکت های دولتی را در برگیرد و در عین حال این درآمدها و هزینه های مورد بحث در دستگاه ها از یکدیگر کسر نشود، یعنی دخل و خرج برای هر ارگان تعریف نشود. این اصل و اصل وحدت در قانون بودجه زمینه تخصیص بهینه منابع را فراهم می آورد.

 

• اصل تخصیص و انعطاف پذیری:

 

یعنی هیچ خرجی غیر از آنچه در قانون بودجه دقیقاً مشخص شده برای جای دیگر هزینه نگردد. چرا که در قانون بودجه هزینه مربوط به هر دستگاه، مؤسسه و یا شرکت های دولتی مشخص بوده ولی به دلایلی منطقی به اقتضای موقعیت به تشخیص دولت، برخی هزینه های یک دستگاه را می شود برای یک دستگاه یا شرکت دولتی دیگر هزینه نمود و یا به عبارتی مثلاً براساس اصل تخصیص دولت حق ندارد هزینه بخش آموزش در یک دستگاه خاص را در بخش پژوهش دستگاه مربوطه خرج کند، جز در صورت نیاز مبرم آن هم به تشخیص دولت و مسئولین مربوطه.

 

• اصل برآوردی بودن درآمدها:

 

یعنی اقلام منظور شده در قانون بودجه تنها برآوردی از درآمد خاصی از منابع تأمین اعتبار بوده که در طول برنامه سالیانه دولت بدست خواهد آمد و صرفاً مصوب شدن یک رقم خاص دلیل بر تحقق قطعی آن نبوده و بنابراین اخذ آن از مردم به صورت مالیات جایز نیست. زیرا بر اساس اصل 51  قانون اساسی کل کشور هیچ مالیاتی وضع نمی شود مگر مطابق با قانون و اگر اخذ مالیات قانونی حتی بیشتر از آن چیزی که در قانون بودجه آمده، باشد، ایرادی ندارد و عکس آن یعنی گرفتن هرنوع مالیاتی غیرقانونی(مطابق با قانون بودجه نباشد) غیر ممکن است و جایز نیست.

 

• اصل کاهش مخارج:

 

بر اساس اصل برآوردی بودن، غیر از آن چیزی که در قانون بودجه مشخص شده نباید هزینه شود و این مبلغ سقف هزینه های دولت است، لذا بایستی سقف مربوطه در نظر گرفته شده و سعی گردد هزینه های مربوطه از سقف در نظر گرفته شده کمتر گردد.

 

• اصل تفصیل:

 

بودجه نه تنها باید شامل ارقام کلی هزینه ها و درآمدهای دستگاه ها باشد بلکه بودجه بایستی ارقام ریز طرح ها و پروژه های دستگاه های هر استان را در برگیرد. رعایت این اصل منجر به شفافیت شده و ارزیابی بودجه را برای مردم و سایر ناظرین قانونی میسر می سازد.

 

• اصل تعادل:

 

منظور از این اصل در ابتدای امر تعادل حسابداری است، یعنی تعادل درآمدها و منابع از یک سو و مخارج و هزینه ها از سوی دیگر. در خصوص این اصل لازم است اشاره شود که اقتصاددانان کلاسیک تعادل بودجه را به معنی تراز بودن درآمدها و هزینه های عادی دولت می دانند، یعنی تراز بین مخارجی که صرف استقرار نظم و امنیت، تأمین عدالت اجتماعی و اعمال حاکمیت در مقابل درآمدهایی که از کانال مالیات عاید دولت می شود. بنابراین از دیدگاه آنان کسری بودجه و مازاد بودجه هردو مضموم است به این دلیل که کسری مداوم منجر به ورشکستگی دولت گشته و مازاد بودجه پیاپی نشاندهنده این است که هرساله دولت بخشی از منابع را از دسترس و اختیار مردم خارج کرده بدون اینکه خودش توانسته باشد از آن منابع در جهت افزایش کارایی بهره گرفته باشد. برخلاف نظر این اقتصاددانان، بازار در نقطه بهینه و اشتغال کامل گاهی به تعادل نمی رسد، این حالتی است که دخالت و ورود دولت به بازار ضروری است و با ورود دولت به بازار می شود اقتصاد را از حالت ناکارآمدی به نقطه تعادل بهینه و تأمین عدالت اجتماعی و ارتقاء ارزش های انسانی سوق داد. بنابراین تعادل اقتصادی- اجتماعی در اصل تعادل بودجه، بر تعادل حسابداری مقدم است. گاهی اوقات این ورود دولت(دخالت) در بازار با یک وضعیت رکود مواجه می شود. بنابراین دولت برای رفع این رکود و رساندن اقتصاد به یک اقتصاد کارا و نسبتاً پایدار بایستی میزان سرمایه گذاری های دولتی داخلی را افزایش داده و میزان پرداخت های یارانه ای را نیز افزایش دهد و همچنین به منظور مشارکت بیشتر سرمایه گذاری های بخش خصوصی در بازار سهم مالیات خود را بکاهد و چنانچه در موقع ورود و دخالت دولت در بازار با وضعیت اقتصادی ایده آل و مطلوبی مواجه باشد به منظور حفظ ثبات نسبی قیمت ها و ایجاد نوعی تعادل در بازار پول مالیات ها را مطابق با قانون افزایش داده و از طرفی دیگر سهم سرمایه گذاری خود را کاهش دهد. بنابراین در اصل تعادل در درجه اول توجه به معنی عام آن در معنای خاص و ویژه آن که تعادل حسابداری است حتماً باید لحاظ شود(تعادل بین منابع و هزینه های دولت)(ابراهیمی، 1386 :10-7)

 

2-3) سیر تکامل نظام های بودجه ریزی در دنیا:

 

شناخت و درک نظام های مختلف بودجه ریزی، مستلزم شناسایی تحولاتی است که برای پاسخگویی به آن ها نظام ها و سامانه های مختلف بودجه ریزی طراحی و اجرا شده اند. به بیان دیگر در دوره های مختلف متناسب با نقشی که برای بودجه و بودجه ریزی در اداره امور کشور ترسیم شده، سامانه ای طراحی و اجرا شده است. به مرور زمان با تکامل و تغییر انتظارات و نیازها برای پاسخگویی مؤثرتر و مفیدتر به تغییرات صورت گرفته نظام های بودجه و بودجه ریزی دستخوش تغییر شده اند.

 

برای انتخاب نظام مناسبی برای بودجه ریزی ابتدا باید به سؤالات زیر پاسخ داد:

 

• آیا با بودجه و بودجه ریزی قصد کنترل و نظارت بر اموال عمومی و مالیات های مردمی را داریم؟

 

• آیا با بودجه و بودجه ریزی قصد مدیریت مالی و کاهش هزینه های دستگاه ها و نهادهای دولتی را داریم؟

 

• آیا با بودجه و بودجه ریزی قصد ایجاد ضمانت اجرایی برای برنامه های توسعه کشور را داریم؟

 

• آیا با بودجه و بودجه ریزی قصد مدیریت بهره وری و افزایش کارایی و اثربخشی اقدامات دولت را داریم؟

 

 

• آیا با بودجه و بودجه ریزی قصد انتخاب اولویت ها برای مناسب ترین بازدهی اقتصادی و اجتماعی را داریم؟

 

• آیا با بودجه و بودجه ریزی قصد مدیریت عملکرد دولت را داریم؟

 

پاسخ روشن است و آن اینکه از یک نظام بودجه ریزی تمام موارد یاد شده را انتظار داریم. ولی در چندین دهه قبل این انتظار به این صورت وجود نداشته است. بدین ترتیب که به مرور زمان، بودجه جنبه های جدیدی به خود گرفته، به دنبال آن نیز جهت رفع نیازهای پیش گفته، فنون و روش های جدیدی ابداع و اجرا شده است.

 

نظام های بودجه ریزی که در ادبیات بودجه و بودجه ریزی به آن ها اشاره می شود، هر یک برای پاسخگویی به یک یا تعدادی از سؤالات پیش گفته طراحی و اجرا شده اند. حتی بودجه را نیز در طول تاریخ به اعتبار نقشی که برای آن در نظر گرفته می شود، تعریف نموده و اهداف و نقش های دیگر تحت الشعاع نقش اصلی واقع شده است. بدیهی است وقتی یک وظیفه و پاسخگویی به یکی از نیازها اولویت یافت، سامانه ای که برای بودجه ریزی طراحی و اجرا می شود، به این وظیفه معطوف شده و تکنیک های مورد عمل در آن به منظور نیل به آن وظیفه مدون و اجرا می شود.

 

با مطالعه تاریخ تکامل سامانه های بودجه ای سه مرحله زیر را می توان تمیز داد:

 

• مرحله اول زمانی است که در آن نقش کنترل کننده بودجه وظیفه اصلی آن شمرده می شود.

 

• مرحله دوم زمانی است که اهمیت آن بعنوان وسیله ای برای بهبود مدیریت مطرح می شود.

 

• مرحله سوم زمانی است که نقش آن در برنامه ریزی اقتصادی و اجرای برنامه ها و مدیریت عملکرد دولت مطرح می شود.

 

بدیهی است که در هر مرحله به وظایف بودجه افزوده شده بدون آن که از اهمیت وظایف قبلی کاسته شود. به موازات این امر پیچیدگی سامانه های بودجه ای، روش ها و تکنیک های مورد عمل نیز طبیعتاً در آن ها افزایش یافته است. .(مهدوی،5:1386)

 

در ادامه شرح مختصری پیرامون هر یک از مراحل فوق ارائه می شود.

 

2-3-1) بودجه وسیله ای برای کنترل

 

بودجه ریزی بعد از پیدایش حکومت های پارلمانی به وجود آمد، یعنی آغاز کار بودجه نویسی به زمانی باز می گردد که مردم در مقابل اختناق حکومت ها دست به انقلاب زدند و نظارت خود را بر اموال عمومی به صورت کنترل درآمدها و هزینه های دولتی به نمایندگانشان تفویض کردند. از این رو بخش عمده ای از قانون اساسی هر کشور به چگونگی دخل و خرج آن کشور اختصاص دارد.

 

نظارت بر دخل و خرج به موجب همین قوانین به نمایندگان برگزیده مردم واگذار شد تا از منافع مالیات دهندگان و دریافت کنندگان خدمات دولتی حمایت کنند، لذا این امر طبیعی است که هر گاه مساله دخل و خرج کشور برای این نمایندگان مطرح شود، آن ها در وهله نخست به فکر ایفای مسئولیتی باشند که به موجب قانون به آن ها محول شده است. علت این تأکید هم شاید این باشد که تا اوایل قرن اخیر وظیفه اصلی دولت محدود به دفاع از کشور، مراقبت در استقرار نظم و امنیت و حفظ مناسبات بین المللی بود. مردم به دولت ها مالیات می دادند برای این که این وظایف ایفا گردد. به همین ترتیب آنچه لازم بود کنترل شود، مخارج مربوط به این وظایف بود تا دریافت مالیات به صورت عادلانه ای انجام و مخارج نیز کنترل شود. چنانچه هدف بودجه کنترل امور باشد، نظام بودجه ای بر طبقه بندی هزینه ها و طبقه بندی سازمانی متمرکز می گردد که همان طبقه بندی بر اساس فصول و مواد هزینه است. (مهدوی،6:1386)

 

بدین منظور لازم است که در اسناد بودجه مشخص شود که اعتبارات در «چه محلی» و به «چه میزان» هزینه شود و سپس نظارت شود که میزان اعتبارات هزینه شده از اعتبارات مصوب تجاوز ننماید و یا محل خرج اعتبارات نیز تغییر نیابد.

 

در این نظام بودجه ای مبتنی بر کنترل، هدف هر دستگاه افزایش اعتبارات خود از طریق بیان مشکلات و کمبودها در فرآیند انجام وظایف و هدف سازمان متولی بودجه و دولت تقلیل اعتبارات تا حداقل ممکن است. در اجرای بودجه نیز دستگاه اجرایی مؤظف است که حساب هر یک از مواد هزینه را در قالب اقلام هزینه و در سقف اعتبارات مصوب نگهداری کند و در اختیار دستگاه های نظارتی مربوط قرار دهد. ممیزی این حساب ها نیز معمولاً عبارت از بررسی مجوزهای هزینه کرد به منظور کنترل سقف اعتبارات در هر قلم هزینه ای است. بدیهی است که در این بررسی به میزان تحقق اهداف و مأموریت های دستگاه و چگونگی انجام آن ها پرداخته نمی شود.

 

در سال 1923 یعنی دو سال بعد از تصویب قانون بودجه و حسابداری که به موجب آن دفتر بودجه آمریکا تأسیس شد و وظیفه تهیه بودجه را به عهده گرفت، یکی از صاحب نظران بودجه ای در رساله خود به نام اولین سال بودجه ایالات متحده آمریکا می نویسد:

 

«دفتر بودجه فقط به مسائل جاری و کم اهمیت دولت می اندیشد و بر خلاف مقامات هیأت دولت به هیچ وجه مسئله سیاست های کلی برایش مطرح نیست. آنچه از لحاظ دفتر بودجه اهمیت دارد، صرفه جویی در هزینه ها است و این به اقتضای سیستم بودجه ای مبتنی بر کنترل می باشد. طبقه بندی هزینه ها در فصول و مواد هزینه فقط اساسی برای حسابداری عملیات دولت بوجود می آورد، ولی هیچ نوع اطلاعی از اثرات هزینه های عمومی بر روی سیاست های کلی کشور و همچنین هدفی که از این هزینه ها برای نیل به آن ها تصویب و خرج شده اند، بدست نمی دهد. دفتر بودجه در این سال ها جزئی از تشکیلات وزارت خزانه داری است و کارکنان آن را حسابداران ورزیده تشکیل می دهد.» (نجارصراف،1386: 16)

 

در نظام بودجه ای مبتنی بر کنترل، مکانیزم تخصیص عبارت از درصدی از سقف اعتبارات بودجه ای در هر یک از اقلام هزینه ای در فواصل زمانی مختلف می باشد و سازمان متولی بودجه در این نظام جزئی از تشکیلات خزانه داری است و کارکنان آن را بعضاً حسابداران خبره تشکیل می دهند.