- طرح مسئله
مطالعات قانونگذاری از سه دهه گذشته به رشته‌ای مهم از حیث جذابیت علمی و آموزش عملی تبدیل شده است. این رشته بهبود کیفیت قانون را هدف اصلی خود قرار داده است و در تلاش بوده است تنها به دانش حقوق ختم نشود و از طیف وسیعی از رشته‌های علمی بهره گیرد. در این راستا باید خاطرنشان ساخت که مسائل تقنینی نسبتاً گسترده‌اند و مواجهه‌ای بین‌رشته‌ای را می‌طلبند که هم واجد ابعاد عملی و هم نظری است.
قانونگذاری به دنبال این است که فهم نظری و نیز توانایی فنی ما را درخصوص قانونگذاری افزایش دهد و عناصری از علم، هنر و مهارت را با یکدیگر ترکیب کند. این رویکرد هم به محتوا و هم به شکل قانونگذاری می‌پردازد.
در محدوده قانونگذاری میتوان حوزه‌های خاصی را از یکدیگر تفکیک کرد:
الف) روش‌شناسی تقنینی (تقنین ماهوی): این روش به محتوای قانون می‌پردازد؛ نوعی روش‌شناسی را برای توضیح محتوای هنجاری قانون ارائه می‌کند و ابزارهای عملی‌ای را توسعه می‌دهد که تسهیل‌کننده گام‌ها و مراحل مختلف این رویکرد روش‌شناختی است.
ب) فن تقنین (تقنین شکلی در معنای مضیق): فن تقنین با جنبه شکلی قانون و نیز انواع مختلف اقدامات هنجاری و ساختار شکلی و نظایر آن سروکار دارد.
ج) تهیه پیش‌نویس قانون: به ابعاد زبانی قانونگذاری و روش بیان محتوای هنجاری در متون قانون می‌پردازد.
د) ارتباط تقنینی: انتشار متون قانونی یا به‌طورکلی، روش برقراری ارتباط با محتوای هنجاری قانون که مشتمل بر طیف گسترده‌ای از اطلاعات درباره قانونگذاری است که منحصر به انتشار رسمی آن نمی‌شود.
هـ) رویه‌های تقنینی: فرایند شور و بررسی، تصویب و اجرای قانون از قواعد تشریفاتی متعددی تبعیت می‌کند. این قواعد ممکن است تا حدی بر کیفیت شکلی یا ماهوی قانون تأثیر گذارد. آنها ممکن است رویکرد روش‌شناختی به قانون را تقویت کنند یا مانع از این رویکرد شوند.
و) مدیریت پروژه‌های تقنینی: تهیه قانون را میتوان تکلیفی دانست که اصول و روش‌های مدیریت پروژه بر آن اعمال شدنی است.
ز) جامعه‌شناسی قانونگذاری: فرایند سیاسی پیش از تصویب قانون و فرایند اجرا و تأثیرات آن یکی از زمینه‌های مهم تحقیقات جامعه‌شناختی و مؤلفه اصلی فلسفه قانونگذاری به‌شمار می‌رود.
ح) نظریه قانونگذاری: نقش یا کارکرد قانونگذاری را به‌عنوان ابزاری در دست دولت برای کنترل و هدایت جامعه مورد بررسی قرار می‌دهد.
گرچه مسائل کلی تقنینی گسترده‌اند، اما ابعاد عملی‌تر قانونگذاری (و در رأس همه آنها راه‌حل‌هایی که به‌طور عملی در حوزه فن تقنین و تهیه پیش‌نویس قانون به‌کار رفته، رویه‌های تقنینی و مدیریت پروژه‌های قانونگذاری) با ویژگی‌های هر کشور ارتباط نزدیکی دارد و قواعد حقوقی هر کشور شرایط و اوضاع و احوال آن را تعریف می‌کند. به این دلیل آموزش عملی قانونگذاران و اشخاصی که در تهیه قانون دخالت دارند پیوند نزدیکی با محیط نهادی و حقوقی آنها دارد.
در این چارچوب، به نظر می‌رسد قانونگذاری در ایران به دلیل وجود چالش‌های ذیل حوزه‌‌ای است که نیازمند نگاهی آسیب شناسانه است:
– وضع قوانین متعدد (افزایش حجم قانونگذاری)
به وضوح باید بر این نکته تاکید نمود که کارآیی مجلس در کیفیت تقنین است نه کمیت آن ولی هم مجلس و هم دولت به مشکل تولید قوانین و مقررات مبتلایند. افزایش حجم قوانین را به راحتی میتوان با مراجعه به مجموعه قوانین سالیانه منتشره رویت نمود که همه ستاله بر حجم فیزیکی آن افزوده میشود.
– اصلاحات مکرر قوانین و استفساریه‌ها
این اصلاحات نشان دهنده عدم دقت در حین وضع قوانین است. این موضوع خصوصا زمانی حساسیت بیشتری مییابد که در برخی موارد فاصله تصویب تا اصلاح قانون به چند ماه هم نمی‌رسد.
– کاهش چشمگیر قوانین جامع
نظام تقنین ما بطور جدی بدنبال تصویب قوانین جزئی و موردی است تا قانون جامع و البته این جزئی نگری باعث میشود تا قانون در بخشی اصلاح شود و البته بعضا این اصلاح در بخش دیگری خود ایجاد مشکل کند. فقدان هماهنگی بین این اصلاحات و ایجاد مشکلات اجرایی تبعات این نوع نگاه به موضوع تقنین است. ضمن اینکه معمولا این اصلاحات جزئی بدون هماهنگی قبلی با دستگاههای اجرای صورت می‌گیرد یعنی ای بسا این اصلاخ مشکل یک دستگاه را مرتفع ولی برای دستگاه دیگر ایجاد اشکال نماید.
– تعارض در نظام تقنین
تعدد قوانین مصوب بدون درنظر گرفتن نظام جامع و منظومه‌ای که این موضوع در داخل آن قرار می‌گیرد سبب میشود که مصوبات متعدد خود چالش جدی عدم هماهنگی مصوبات را باعث میشود و وجود قوانین متعارض بطور جدی دستگاههای مجری قانون را دچار مشکل خواهد کرد.
– فقدان ضمانت اجرای مناسب برای قوانین
بسیاری از مصوبات مجلس دارای ساز و کار اجرایی مشخص و یا ضمانت اجرا نمیباشد و به همین دلیل از بسیاری از احکام قانونی میتوان نام برد که علیرغم تصویب مجلس امکان اجرا نیافته است. عدم اجرای قوانین باعث میشود که هدف تقنین عملا تامین نشود.
– بروز نبودن قوانین
بسیاری زا قوانین ما مطابق شرایط روز و نیازهای امروز اجتماعی بروز نشده است. بروز نبودن قوانین عملا باعث فقدان کارآیی و عدم ثمر بخشی قوانین خواهد شد. این موضوع حتی در موارد ساده‌ای چون جرایم نقدی مندرج در قوانین هم قابل مشاهده است. مواردی چون جرایم ۲۰۰ تا ۲۰۰۰ ریالی تخلف از قوانین که امروزه فقط اسباب تمسخر قوانین را نزد عموم فراهم می‌سازد.
– مشکلات اجرایی قوانین
تغییر شرایط اجرایی کشور, تغییر سازمانها و ساختارهای اداری و اصلاح فرآیندها و تعارض قوانین و فقدان دستورالعمل‌های اجرایی و یا عدم تصویب آئین نامه‌های اجرایی قوانین و …. سبب میشود که در برخی از موارد عملا مصوبات مجلس و قوانین موجود کشور امکان اجرایی نیابد و این موضوع یعنی فقدان اثر بخشی و کارآمدی قوانین.
اما درباره چالش‌های نظام تقنین میتوان اجمالا به موارد زیر اشاره نمود :
۱. غلبه طرح‌ها بر لوایح :
بر اساس آمار اعلام از بدو مجلس نهم تا زمان تهیه این پایان‌نامه ۴۴۴ طرح و لایحه به مجلس واصل شده که از این تعداد ۳۰۵ مورد طرح نمایندگان و ۱۲۴ مورد لایحه است و تعداد مصوبات مجلی ۹۸ مورد است که از این تعداد ۵۶ مورد طرح و ۴۲ مورد لایحه است و همچنین ۷۶ قانون مصوب به دولت ابلاغ شده که ۴۱ مورد آن طرح و ۳۵ مورد لایحه است.
۲. مشکل ناشی از فوریت در تصویب قانون :
موضوع تقنین جز در موارد استثنایی که برای رفع مشکلی در کشور قانونی وضع شود با فوریت سازگاری ندارد. رسیدگی فوری در مجلس امکان بررسی دقیق را سلب خواهد کرد و منجر به عدم توجه جدی به ابعاد مختلف قانونگذاری خواهد شد. بر اساس آمار ارائه شده طرح‌ها و لوایح یک فوریت و دو فوریتی در این دوره مجلس تا کنون ۸۸ مورد بوده است که نشان دهنده آنست که قریب ۲۰% از طرح‌ها و لوایح بصورت فوریتی رسیدگی میشود. البته توجه به این آمار مبین اینست که :
اولا – بیشتر فوریت‌ها در طرح‌هاست یعنی ۸۱ مورد که حدود ۲۶ % از تعداد طرح‌هاست و این بدین معنی است که نمایندگان هم با تقدیم طرح و هم تصویب فوریت آن مجلس را با مشکل جدی روبرو می‌سازند.
ثانیا – آمار طرح‌ها و لوایح فوریتی در دوره پنجم ۲۰ مورد، ششم ۴۴ مورد، هفتم ۵۹ مورد و در دوره نهم تا کنون ۸۸ مورد است که نشان دهنده رویکرد نمایندگان در رسیدگی فوریتی است.
۳. لزوم رسیدگی تخصصی به طرح‌ها و لوایح :
موفقیت تقنین به نحو عمده‌ای در گروی انجام دقیق رسیدگی‌های تخصصی در مجلس است و بخش عمده‌ای از این رسیدگی از طریق بررسی طرح‌ها و لوایح در کمیسیونهای تخصصی مجلس صورت می‌‌پذیرد. اگر به این موضوع مهم توجه کنیم که بخس عمده‌ای از قانونگذاری در کشور و البته در جهان در حوزه موضوعات بین رشته‌ای است آنگاه لزوم همکاری دستگاههای مختلف دولتی و اجرایی و کمیسیونهای تخصصی مجلس بهتر آشکار میشود. بر اساس آمار ارائه شده ۴۴۴ طرح و لایحه به ۱۳۰۶ مورد کمیسیون فرعی توزیع شده است یعنی تقریبا هر طرح و لایحه بطور متوسط بین حدود ۳ کمیسیون توزیع شده است. با توجه به تععد طرح‌ها و لوایح و موضوعات متنوع در دستور کار مجلس احتمالا توزیع طرح‌ها و لوایح بین کمیسیونهای تخصصی باید به نحو مناسب تری صورت پذیرد.
۴. افزایش پیشنهادات نمایندگان مجلس :
اگر چه نمایندگان محترم در حین رسیدگی به طرح‌ها و لوایح و البته طبق ضوابط آئین نامه داخلی مجلس مجازند تا پیشنهادات خود را طرح کنند ولی افزایش روز افزون پیشنهادات و البته در مواردی رای آوردن آنها و متعاقب آن اصلاح طرح‌ها و لوایح بعضا می‌تواند به ناهماهنگی داخلی مصوبات و یا بعضا نقض غرض نمایندگان پیشنهاد دهنده طرح یا دولت در مقام ارائه کننده لایحه بیانجامد. تعداد پیشنهادات نمایندگان در این دوره تا کنون ۸۹۰۰ مورد بوده که فقط ۵۳۴۵ مرد آن به لایحه بودجه اختصاص دارد که با حذف سهم بودجه یعنی برای هر طرح و لایحه بطور متوسط ۸ پیشنهاد از سوی نمایندگان ارائه شده است.
۵. فقدان ساز و کار بررسی انطباق مصوبات با اسناد بالا دستی :
اگر چه نکته مثبتی وجود دارد که در معاونت قوانین ساز و کاری برای بررسی عدم مغایرت با قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام و سند چشم انداز و قانون برنامه وجود دارد ولی به لحاظ اینکه آمار و اطلاعات مشخصی در این باره ارائه نشده نمی‌تواند مورد قضاوت قرار گیرد. در هر حال اگرچه بر طبق قانون اساسی ساز و کار کنترل عدم مغایرت مصوبات با قانون اساسی شورای نگهبان قرار داده شده و در خصوص سیاست‌های کلی نظام هم بر اساس آئین نامه نظارتی و تفویض اختیار رهبری به مجمع تشخیص مصلحت نظام، این مجمع اقدام و به شورای نگهبان اعلام می‌کند ولی نهایتا ساز و کار جدی برای نظارت بر مصوبات مجلس در این خصوص وجود ندارد و نظام تقنینی کشور برای کنترل هم گرایی در استای تحقق اسناد بالادستی چاره‌ای جدی بیندیشد.
۶. لزوم دقت و کنترل در ساز و کار ابلاغ مصوبات :
خروجی کار مجلس در قالب مصوبات و قوانین ابلاغی نمود مییابد. علی الاصول مجلس باید برای اعمال دقت در نگارش مصوبات و ابلاغ عین مصوبات مجلس به دولت ساز و کار مناسب خود را داشته باشد. وجود هر گونه غلط و مغایرتی در ابلاغ مصوبه خود موجب بروز مشکل خواهد شد. اصلاح بعدی متن مصوبات نیز کار ساده‌ای نیست و باید دقیقا همان فرآیند وضع قوانین را طی کند. بر اساس گزارش معاونت قوانین مجلس در این دوره ۱۶۶ فقره قوانین مصوب مجلس که در دوره هفتم و هشتم و نهم مجلس ابلاغ شده است مورد مقابله قرار گرفته و از این تعداد ۱۳۷ فقره دارای ایراد ذکر شده است ! بدیهی است که این موضوع یعنی وجود اشکال در قوانین ابلاغ شده و منتشره نمی‌تواند مورد قبول باشد و اگر این اشکالات ناشی از انتشار قوانین در روزنامه رسمی و یا در نحوه ابلاغ مصوبات مجلس باشد باید برای آن تدبیری جدی اندیشید. این ایرادات خواه اشکال جزئی در تایپ و مقابله متن مصوبات باشد یا سایر موارد می‌تواند اعتماد مردم و مجریان را به قوانین مصوب مجلس سلب کند. قطعا متون قانونی دارای آن چنان ارزش و اعتباری هستند که به هیچ عنوان وجود اشکال در آنها قابل قبول نخواهد بود و این وظیفه مجلس است تا برای کنترل ابلاغ مصوبات خود ساز و کار جدی بیندیشد.
- سوال پژوهش:
با مروری بر تغییراتی که در طی سالها در قانون مدنی انجام گرفته است، میتوان دریافت که این تغیرات بسیار سینوسی بوده است و روند روبه‌ارتقایی را در قانون مدنی ایجاد نکرده است همانند آنچه درباره ماده 1130 قانون مدنی روی داد اصلاح سال 1370 و الحاق سال 1381 مصوبه مجمع تشخیص مطلحت نظام و یا حذف ماده 1036 درباب نکاح فصل خواستگاری که قانون گذار بدون بررسی شرایط اجتماعی مبادرت به حذف این ماده نمود و بسیاری بر ضرورت تصویب مجدد آن تاکید دارند و ماده 1210 که بخشی اصلاح و بخشی الحاق شد اما با وجود آنکه در یک زمان روی داد با هم متعارض بوده و تبصره‌ها با ماده همخوان نیستند و یا تدوین و تصویب ماده مکرر 1328 همزمان با اصلاح ماده 1328 قانون مدنی. در این چارچوب، در این پژوهش تلاش میشود به این پرسش پاسخ داده شود که مهمترین آفت تقنین مدنی چیست؟
فرم در حال بارگذاری ...
